6686 SPORTS赵伟勋 ： 以转基因食品的风险特性构建标识制度构建转基因食品标识制度首先应厘清转基因食品的安全性，科学界对此判断比较乐观，但公众因关系到自身生命健康，与政府、科学家之间信息不对称且信任度极低以及“天人合一”等传统文化观念的原因而存有较大顾虑。其次，需明晰转基因食品的风险特性，其属于“无知”风险，应关注“次阶风险”，即“规制不足”与“过度规制”。经过对两者的比较，得出以谨慎的态度，严格的精神为出发点，坚持以预防原则为核心，科学证据、公开透明及参与、全过程控制、分级管理与动态管制原则为重要组成的思路构建转基因标识制度。最后，建议以明确转基因食品定义、建立动态管理目录、设定合理阈值、建立标识豁免制度、严控反向标识的方式确定标识范围。

　　如今转基因食品迅速普及，成为人类社会重要的科技成果，而其潜在的安全风险则为公众所顾虑。因此，各国都建立起转基因食品标识制度进行监管。但如何成就预防风险与转基因食品良性发展的两全成为难题。本文试图以风险为视角厘清转基因食品标识制度的构建思路，希冀对我国制度的构建有所裨益。

　　转基因食品肇始于上世纪八十年代，首例转基因作物于1983年培育成功，1994年第一个转基因食品——耐储藏转基因西红柿在美国获批上市并于超市销售[[0]]。毫无疑问，美国是世界上掌握转基因技术最早的国家，同时也是最早关注转基因食品标识的国家之一。美国在1984年率先颁布规范生物技术的文件，即《生物技术协调管理框架》。并于1992年在《源于新植物品种的食品的政策声明》中，根据实质等同原则提出转基因食品自愿标识制度[[1]]。在2000年Alliance for Bio－Integrity v.Shalala案中，可以看出部分美国民众开始用司法途径来实现他们要求对转基因食品采取强制标识的目的[[2]]。2016年美国通过了《国家生物工程食品披露标准》（The American National Bioengineered Food Disclosure Standard），实现从自愿标识到强制标识的转变。而强制标识规定有违美国坚持的实质等同原则之嫌，有学者预测美国的实质等同原则和应急转基因食品强制标识制度都将会受到消费者的进一步挑战[[3]]。

　　欧盟在1997年之前未建立转基因标识制度，因此Bt玉米在没有任何标识的情况下顺利投放欧洲市场，从而引发公众的愤怒危机。基于此，欧盟委员会提议修改1990年《有意释放指令》（Deliberate Release Directive），并于同年通过《标识修订案》（labeling amendment）,即1997年调整指令（Adapting Directive）。该指令要求含有转基因的产品需要标识，且在转基因产品与非转基因产品混合时，标识必须表明转基因生物“可能存在”。但是该指令不具有追溯效力，仅是对危机的临时解决办法。2001年版的《有意释放指令》（Deliberate Release Directive）明确规定，含有转基因的生物须在包装上标识。之后的《可追溯性和标识条例》（Traceability and Labeling Regulation）进一步修订了《有意释放指令》，对转基因食品标识设定了门槛要求。至此，欧盟在标识和可追溯性方面的立场一直没有改变，也形成了欧盟如今转基因标识制度的框架[[4]]。

　　我国科学技术委员会在1993年最早颁布《基因工程安全管理办法》以加强基因工程工作的安全管理。直到2001年才以行政法规的形式出台《农业转基因生物安全管理条例》，该文件要求国家对农业转基因生物实行标识制度。2002年农业部颁布《农业转基因生物标识管理办法》6686 SPORTS，明确列入标识管理目录的转基因生物应当进行标识，代表强制标识制度的确立。2006年出台的《农产品质量安全法》首次在法律层面要求属于农业转基因生物的农产品应当按规定进行标识。2007年国家质监总局颁布《食品标识管理规定》，第一次在食品领域做出专项规定。2015年新修订的《食品安全法》第69、125、151条对转基因食品标识予以规定。

　　显而易见，强制标识制度逐渐成为世界各国规制转基因食品的主要手段，但在制度的具体构建上，由于各国对转基因技术认知不一，利益需求有别，国民素质、饮食文化存在差异，导致国家之间的具体制度各有不同。美国对转基因食品的规制较松，标识仅涉及含有转基因成份的终端产品并将阈值设定为5%。而欧盟则对转基因食品的规制极为严格，要求对产品的整个流通环节进行标识及追溯，并将阈值设置为0.9%。那如何构建符合我国国情的强制标识制度呢？笔者认为，首先应当清楚转基因食品的风险特性。

　　当前，对转基因技术应用的安全性探讨如火如荼，一方认为转基因技术的应用是否安全仍然存在巨大的未知空间，盲目的推广转基因技术会为人类埋下可怕的潜在风险。另一方则强调转基因技术的应用在现有的科技认知中是非常安全的，除非随着科技的进步发现该技术存在隐患。而这种无端假设并不能成为阻碍转基因技术应用的理由，因为任何新的技术发展都可能蕴含风险。而围绕转基因技术在食品领域的应用则争论的更加激烈。但是，不难看出，谨慎的一方主要是公众和环保组织，坚持安全性的一方通常来自于科学界。而正是由于双方对转基因技术的认识状态，塑造了转基因食品的风险性质。

　　笔者认为，转基因技术的应用是否安全是一个科学问题，应当由科学家来定性。逄金辉教授曾对关于转基因作物生物安全的SCI论文进行检索和分析，发现有90%以上的论文证明转基因作物与传统作物并无显著差异[[5]]。无独有偶，诺贝尔生理学或医学奖得主理查德·罗伯茨和菲利普·夏普也曾为支持转基因作物组织联名公开信活动[[6]]。截至2021年8月19日，该公开信已有158位诺贝尔奖获得者，13498位科学家及科学工作者署名支持[[7]]。此外，美国科学促进会（American Association for the Advancement of Science）也曾总结共识：“世界卫生组织、美国医学会（American Medical Association）、美国国家科学院（U.S. National Academy of Science）、英国皇家学会（British Royal Society）和其他相关研究组织都得出了食用含转基因作物成分的食品并不比食用由传统植物技术改良作物所制成的食品更危险。”[[8]]由此可见，科学界对转基因食品的安全性持乐观态度。

　　转基因食品的安全性得到了大多数科学家的认同，但是公众对转基因食品的顾虑依旧很大。相关调查显示，我国仅有17.8%的公众认为转基因食品是安全的[[9]]，这一比例是非常低的6686 SPORTS。虽然说科学家在转基因技术这个科学问题上具有权威性，但是应限于转基因的研究、试验等环节，一旦转基因技术进入应用层面，影响到广大人民群众的生活，那么就从单纯的科学问题转变为涉及经济、伦理、、哲学等多领域的复杂性问题，也就无法忽视公众的态度。因此，明晰公众顾虑的成因对于构建转基因标识制度必不可少。

　　笔者认为公众顾虑主要源于以下原因：一是转基因食品安全关系到公众的生命健康，易引发公众的忧虑。而现阶段对转基因食品安全的研究仅能证明与传统非转基因作物无显著差异，还无法保证转基因食品百分之百安全。虽然，以未来眼光要求当前的科学水平给予肯定回答十分荒谬，因为科学水平处于动态发展，人类对任何事物的认识都在不断更新。但是，转基因技术发展的有限时间以及曾经的安全争议事件（如2007年欧洲转基因玉米争议事件等），都导致了公众对转基因食品安全的极端要求。

　　二是政府、科学家与公众之间信息不对称且信任度极低。首先，三方掌握的信息不一致，政府决策人员和科学家普遍具有较高的文化水平和科技素养，且具有优质的信息渠道。而公众的知识水平有限，易受不实言论之左右[10]，并依赖于事实性知识，易陷入认知偏差[[10]]。其次，三方的站位不同，政府决策者易从全局出发，优先考虑转基因食品有助于粮食危机的解决等益处。科学家注重科技成果的应用，在实验足以证明转基因食品安全的条件下，倾向于推广。而公众则易从自身出发，因此不愿承担任何风险，即便极其渺小。此外，政府决策者足够重视科学家的意见，双方具有良好的交流基础，对转基因食品的态度相一致。而公众则较少参与其中，无法直接获取政府决策者和科学家的意见。在认识、利益存在差异6686 SPORTS，交流沟通缺乏渠道的情况下，公众对政府、科学家的信任度难免降低。

　　三是我国“天人合一”与“民以食为天”的传统文化观念。“天人合一”的观念最早起源于先秦时代，其要求人们在实践活动中顺应和尊重自然规律，并与自然和谐相处，如果不尊重万物规律将会引发灾变[[11]]。而转基因技术却是将某一生物的优质基因导入到另一生物之中，正是人为干预自然，与观念不符。我国的饮食文化也要求天然食材，对“人造”嗤之以鼻。数千年的文化根植在公众的思想之中，这也是我国与美国相比，对转基因食品包容度低的缘由之一。

　　转基因风险产生于工业社会后期，属于“人为”制造意义上的风险，即源于人类决定和行动的风险，在这个意义上亦可称之为人类社会的内生风险。因此，转基因风险的发生与人的决定和行动选择是有关的，需要法律介入规制[[12]]。虽然在转基因食品是否安全的问题上，科学界的声音倾向于转基因食品与传统食品具有同样的安全性。但是，仍有小部分科学家对此持相反态度。同时，转基因带来的潜在健康风险、环境释放、宗教信仰等问题仍处于激烈的探讨，尚无定论。可以说，转基因风险超出了人类的知识维度，以至于难以判断风险的大小、范围、发生概率。面对这类风险，人类自然陷入“无知”困境。

　　故而什么是良好的风险规制活动也没有答案。在既不能证实也不能证否风险之确定存在时，规制机关若采取行动，可能发现原来高估了风险而犯了“过度规制”的错误；若不采取行动，可能又会发现原来低估了风险而犯了“规制不足”的错误[13]。此时，则应着重考虑转基因风险所带来的“次阶风险”，即对风险不理性反应而引发的新风险。笔者认为，应当比较“过度规制”与“规制不足”引发的次阶风险，并依据比较结果确定规制思路。

　　转基因食品“过度规制”产生的后果包括但不限于以下几点：（1）转基因食品研发放缓，粮食供应紧张。虽然我国利用全球9%的耕地，解决了世界22%的人口吃饭问题，但是建立在粮食作物种植面积占耕地总面积70%的基础上。随着饮食多样化的需求，我国无法满足油糖等农作物的供应，故而依赖于进口[[13]][[14]]。因此，我国的粮食供给仍面临严峻挑战。（2）增加生产成本。过于严格的规制手段将提高转基因食品的成本，制造商也会将部分成本转嫁到消费者身上。以加拿大为例，所有需贴标的加工食品的平均成本将增加 9％～10％左右，若全部转嫁给消费者，则为每人每年35~48美元[[15]]。（3）易对公众造成转基因食品存在安全问题的误导，规制程度本应与风险大小相适应，若规制手段过严，则在某种程度上代表着规制对象风险较大。

　　“规制不足”的后果主要有：（1）人类过度依赖转基因生物，可能降低地球整体遗传的多样性。如果转基因产品产生更高的回报，食品生产商可能会依赖少数有效品种。而如果没有足够的遗传多样性，有限的作物品种可能会受到损害，并导致未来作物受损，就像爱尔兰对基因一致的马铃薯过度依赖而导致马铃薯饥荒一样[[16]]。（2）非转基因食品遭受打击，转基因食品占据市场，种子受专利权保护，市场由少数大型公司垄断。（3）增加公众致敏可能性，对公众身体健康造成负面影响。近些年，转基因食品引起的过敏现象时有发生，特别是转基因玉米和大豆导致的过敏现象频率增多[[17]]。（4）可能造成生态环境的污染，如基因漂移。

　　“过度规制”的不利后果主要是经济上的损失，且该损失可以建模预测。而“规制不足”的负面影响涉及公众身体健康、生态环境和市场结构，虽然以现阶段科学水平难以确定结果发生的概率，但这些结果一旦发生，无法逆转。陈景辉教授曾指出，在转基因问题上，功利计算当然是重要的，但是它必然要在保障健康和安全的目标之下才是重要的[[18]]。因此，作为立法者，应当采取谨慎的态度，严格的精神，以保障健康和安全为前提对转基因食品予以规制，即便可能出现“过度规制”的结果。

　　转基因食品属于预防原则的适用对象，风险预防原则中要求的预防措施，针对的是因果关系不明确、时间距离通常极其遥远、破坏范围和程度不可预测、很可能根本无法补救的威胁[[19]]。转基因食品风险的范围、大小均不能预测，且对公众的健康和生态环境的负面影响皆无法补救。其次，从法律体系上，我国是《生物多样性公约卡塔赫纳生物安全议定书》（以下简称“议定书”）的缔约方，而风险预防原则正是议定书的基本原则。依据该议定书的相关内容，可归纳出风险预防原则以科学不确定性、较高的阈值以及符合成本效益分析原则为判断标准，在符合上述标准时，就应采取风险预防措施来防范环境风险[[20]]。基于转基因食品领域的安全未知性、重大的潜在危害以及规制结果的比较分析，应确定转基因食品安全领域符合议定书的判断标准，应适用预防原则。再次，预防原则逐渐成为世界各国的通行做法，包括一直坚持预防原则的欧盟和渐显矛盾的美国。

　　尽管对转基因生物相关活动必须持有谨慎的态度，以风险预防为指导各项工作的首要原则，但是也不能因噎废食，断然全部否定转基因技术与产品对人类的贡献[[21]]。转基因技术在缓解粮食紧缺等问题上起到重要的作用[[22]]，发展转基因技术，支持转基因食品也是历史所趋。在以预防原则为首的基础上，应落实科学证据原则，尊重科学界对转基因技术的论证和认识，并以此为据，制定与科学证据相匹配的制度和措施。科学证据原则既是对预防原则的补充，也是制衡，立法者在适用这两个原则时应遵循比例原则，努力平衡食品安全与转基因技术发展之间的杠杆。

　　如前所述，政府、科学家与公众之间的信息不对称且信任度极低是公众抵触转基因食品的重要原因之一，也是阻碍转基因食品良性发展的关键因素。政府应当直面问题，搭建相互交流的平台，把相关的内容与信息告知民众，通过协商辩论的方式消除公众的疑虑，增强相互间的信任，确保决策和选择过程的公正透明，体现法律的价值[[23]]。

　　全过程控制原则是指对从撒下转基因种子到向消费者兜售中间的每个环节都进行有效标识。欧盟是适用该原则的代表，其在2003 年出台的《可追溯性和标识法案》第4条首次规定转基因食品在生产商之间流通也应当予以标识。我国公众对转基因食品的顾虑较大，不宜采取仅对终端产品标识的方式，而应适用全过程控制原则。

　　对转基因食品一律从严规制并不是最好的手段，应当明确特定转基因食品的风险，区分是不可逆转的风险还是经济风险，对能够确定概率的进一步划分风险等级，进而采取差别的管理方式。科学技术、公众认知都处于发展状态，随着时间推移，我们对转基因技术的认知将越来越全面，那么规制手段也必须持续更新。

　　转基因标识制度的构建是一个涉及法律、经济、伦理、、哲学等多领域的复杂性问题，因此，该制度的构建需要各领域的专家共同献策献言。其次，基于转基因食品与人民群众健康的密切相关性，应当以谨慎的态度，严格的精神为出发点，坚持以预防原则为核心、科学证据等原则为重要组成的思路构建转基因标识制度，引导转基因技术的良性发展。

　　我国转基因标识制度在范围上的确定存在发展的空间。虽然《食品安全法》第69条规定，“生产经营转基因食品应当按照规定显著标示。”但实践中标识的范围仍以农业转基因生物目录为主要依据，且该目录自2002年出台以来从未增添，范围较窄，仅涉及5类作物17种产品。同时，我国各项法律、法规、规章也并未规定阈值和标识豁免，即意味着对目录内作物及产品为零容忍态度。但由于执法困难，诸多用农业转基因生物或用含有农业转基因生物成份的产品加工制成的产品，如豆类加工品、散装食品和餐饮类食品等在市场上自由流通，监管者却束手无策，所谓的零容忍也无法实现。这就形成了我国市场上销售的转基因食品中，未标明转基因性质的在种类和数量上都远远超过已标明转基因性质的现状[[24]]。因此，构建合理的转基因标识制度已迫在眉睫。

　　针对标识范围的构建，笔者认为需明确转基因食品的定义，避免由目录一锤定音。合理的法律定义可以赋予法官适当的自由裁量权，补充现有规定的缺憾。如美国《国家生物工程食品信息披露法案》对转基因食品的定义将传统育种方法获得和用于牲畜饲料的转基因产品排除在外[[25]]。其次需注意定义涉及转基因专业知识，应当参考该领域专家的意见。

　　我国的标识制度以目录为主要依据，因此目录的修订对标识范围的影响很大。首先，应当明确目录修订的发起方式，践行动态管制原则。其次，丰富参与主体，鼓励参与，搭建交流平台，公开修订流程。而目录之内容，则应包括作物种类、加工样态等，以落实全过程控制原则。

　　零阈值管理在技术上和监管上都不具备可行性，因此针对列入目录内的作物及产品应当设置合理的阈值，对转基因作物及产品中一定的混杂量予以容忍，保障转基因技术、转基因食品产业的良性发展以及监管的可实现性。遵循以预防原则为核心的思路，应当将阈值设置在较低的范围。但是如果过低则可能重蹈覆辙，或大幅提高规制成本，这与为转基因技术发展创造良性环境的初心相悖。欧盟作为预防原则的典范，将阈值设置为0.9%，是较好的参照对象，可以进一步梳理欧盟转基因标识制度的发展流脉以确定我国的阈值。

　　转基因食品应当分类分级管理，在目录、阈值等监管手段之外，应当建立标识豁免制度助力转基因技术的发展。但豁免制度的建立应当慎之又慎，要贯彻公开透明及参与原则。可以对市场化时间比较久，应用范围比较广，经过反复实验能够证明风险极小或主要是经济风险的转基因食品豁免。可以对不宜进行标识的场所（如小吃街、餐厅等）进行附条件豁免等等。

　　所谓反向标识，即在食品上标明为“非转基因食品”。反向标识实则是利用公众对转基因食品的陌生及顾虑，试图宣扬只有非转基因食品是健康的，引导公众对转基因食品的抵触，谋求不公平的市场竞争地位。这不仅会阻碍转基因食品的发展，还会扰乱公平的市场竞争秩序，并进一步恶化公众对转基因食品的认识。因此，根据科学证据原则，应当严格把控或禁止反向标识，保证转基因食品在良性的环境下发展。

　　[3]胡加祥.美国转基因食品标识制度的嬗变及对我国的启示[J].比较法研究，2017,(5):158-169.

　　[14]佟光霁,周伦政.双循环背景下我国粮食安全:现状、挑战及保障路径[J].学术交流,2021,(1):97-108.

　　[20]金铭,李艳芳.风险预防原则在转基因食品安全领域的适用[J].学术交流,2016,(10):92-97.